重建中医法规体系是振兴中医的必由之路

重建中医法规体系是振兴中医的必由之路
作者:王世保

法规是国家意志的体现,也是对全体国民行为的强制性规范。国民健康问题是关系到民族兴衰和社会和谐的重要民生问题,医疗保健行为须要上升到国家意志层面加以指导和规范。良好的医疗法规必然会推动国民健康事业的进步与发展,给社会带来和谐与稳定。然而要想制定出良好的医疗法规却着实不易,这样的法规既要遵循本国医疗体系的内在发生规律和特征,还要充分结合本国的国情,才能促进本国医疗资源的有效再生与利用,进而最大限度地给本国民众带来健康福利。与欧美国家相比,中国的医疗法规内容应该更复杂,制定良好医疗法规的难度更大,因为中国有着与西医本质不同的中医医疗体系。
西方发达资本主义国家目前已经深陷西医导致的国家医疗财政高支出和民众“看病难、看病贵”的医疗困境,中国本应该对其加以反省并充分利用具有“简便廉验”特征的中医医疗资源,但自从中国ZF在二十世纪八十年代出台系列医疗法规后,大量的中医资源被浪费和扼杀。伴随着中医的衰败和其在国家医疗保健体系中发挥的作用越来越有限,中国同样陷入了西方发达资本主义国家的医疗困境。要想解决西医导致的医疗困境,就要充分发挥中医在国民医疗保健体系中的作用;而要充分利用中医资源,就必须制定出系列遵循中医内在发生规律和文化特征的医疗法规。因此,重建中医法规体系是当下振兴中医和解决我国医疗制度性困境的当务之急。
一、唯科学主义导致国家医疗法规“以西律中”

法规是国家意志的体现,也是国家意识的具体表现形态。有什么样的国家意识就必然会有什么样的法规。从中国文化的发展史来看,民国时期是划分中国国家意识的分水岭,民国以前是儒家思想占据着国家意识的主导地位,民国以后则是西方理性主义的民主主义和科学主义。伴随着国家意识形态的转变,就是不同的文化体系在中国社会中地位的升降和盛衰的演化。中医在儒家思想占据着国家意识主导地位的社会里是全然自由的,但在西方理性主义的民主主义和科学主义占据着国家意识主导地位的情境下,则完全处在被动改造的地位,这在民国时期和共和国时期制定的法规中得到充分的体现。正是这种被动改造的地位,加剧了中医在现代社会的衰败。
我们知道民国ZF基本上是由推崇西方民主主义和科学主义文化的海归人士组成,他们从唯现代主义和科学主义的角度去审视与西方理性主义文化异质的中医,并为进一步推动民主与科学精神在中国的传播,提出“废除中医”这样极其偏狭的观点。北洋ZF在1922年曾经试图以《管理医士暂行规则》设定的几项苛刻条件去限制中医,最后遭到上海中医学会和中华医学联合会的反抗而被暂缓执行。以余云岫和汪企张为首的废医派更是在1929年将废除中医以国家法案的形式提出来,并被民国ZF召开的第一届中央卫生委员会议通过。这是中国历史上第一部以法律的形式废除中医的法规,也是崇尚科学主义的西医人士利用国家行政权力打压中医的集中体现。“废止旧医案”虽然遭到来自中医界和其他社会各界的强列抵制而未能实施,但其主要内容却以渐进废除似的“中医科学化”和“中医现代化”得以变相实施,并成为1949年之后共和国的国家意志,被西医掌控的卫生部贯穿到事关中医发展的各项法规中。民国时期的“废止旧医案”是西方文化中心论下的唯科学主义思潮作用于中国古典文化的集中体现,它标志着崇尚唯科学主义的西医人士已经在西方理性主义文化占据国家意识主导地位的社会里取得了绝对的行政权和话语权地位。与西方理性主义文化异质的中医就在以西医为主导的国家医疗管理体制中从此处于被动改造的从属地位。正是由于失去了医疗管理体制中的行政权和话语权地位,处在自然发生状态的中医家队伍不得不接受来自西医的管理法规和医疗体制的约束,这就造成了中国特有的“以西律中”的医疗法规体系和医疗管理体制。
1949年以后,卫生部仍然主要由崇尚科学主义的西医所组成,这就导致民国时期形成的打压和改造中医的局面并没有任何改观。但由于受到毛主席对中医的扶持,西医的卫生部才没有像国民ZF那样大张旗鼓地去废除中医。直到1982年,国家才在颁布的第四部宪法中首次提出“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药”,正式确立中医等传统医药在国家医疗体系中的合法地位;1985年中央书记处在《关于卫生工作的决定》中指出“要把中医和西医摆在同等重要的地位”,并认为“中医药学是我国医疗卫生事业所独具的特点和优势,中医不能丢,必须保存和发展”;1991年,国务院在颁布的《国民经济和社会发展十年规划及第八个五年计划纲要》中明确提出,卫生工作方针是“预防为主,依靠科技进步,动员全社会参与,中西医并重,为人民健康服务”,“中西医并重”正式成为国家卫生工作的五大方针之一。虽然这些法规文件在措辞中不断地抬高中医药在国家医疗体系中的地位,但由于具体执行部门卫生部的人员结构没有发生任何改变,而且国家中医药管理局隶属于西医组成的卫生部,因此这些高调的方针政策都只是空话。比如1988年就在中央强调中西医同等重要地位的时候,卫生部任然颁布三条用西医去约束中医临床的规定:一切诊断按西医的标准;所有中医不能开诊断书;一切按照西医的标准确定疗效。
中医与西医本是从两种本质不同的文化体系中发生发展起来的,都在各自的发展过程中形成了适合自己生存与发展的管理体制。民国以后实行“一法两医”的“以西律中”的医疗法规体系明显违背了中医自身的发生规律和文化特征,不仅导致大量中医资源闲置与浪费,也使得新的中医资源不能有效再生,进而扼杀了中医的发展。
二、“以西律中”的医疗法规导致中医走向衰败
每种医疗体系都在长期的发展过程中形成了符合自身发生规律和文化特征的管理制度。因此,每种医疗体系对应的管理制度必须是从其内部衍生出来的。因完全丧失行政权与话语权的主导地位,中医先在民国时期不断地遭到来自民国ZF采用行政命令强行废除的威胁,接着在共和国成立后被迫接受来自西医管理制度的约束,并被强行加以科学化改造。中医与西医本是两种完全不同的医疗体系,它们有着各自的发生规律,相应的也应该有着各自的符合自身发生规律的管理法规。但是卫生部和国家中医药管理局却完全按着西医的管理体制来约束中医,本是为西医“量身定做”的管理体制却强行的要求中医“削足适履”,这种一刀切的做法完全漠视了中医的独立存在,给中医的发展带来了严重的消极作用,造成了大量的中医资源浪费,堵死了广大患者就医的门路,损害了国民健康事业。
甲、《执业医师法》对现代中医队伍有着致命性的打击
这种“以西律中”的管理体制的建立是以《中华人民共和国执业医师法》(以下简称《执业医师法》)的颁布为标志的。《执业医师法》颁布的本意是为了维护国民的健康,但是却成了不折不扣的扼杀中医和损害国人健康的“刽子手”。我为何作出如此论断呢?我们可以先看看《执业医师法》对参加执业医师资格考试的要求:
“第九条具有下列条件之一的,可以参加执业医师资格考试:
(一)具有高等学校医学专业本科以上学历,在执业医师指导下,在医疗、预防、保健机构中试用期满一年的;
(二)取得执业助理医师执业证书后,具有高等学校医学专科学历,在医疗、预防、保健机构中工作满二年的;具有中等专业学校医学专业学历,在医疗、预防、保健机构中工作满五年的。”
这一条规定完全没有顾及中医的来源不同于西医的特征,西医基本上是按着院校教育来培养人才资源的,但是中医在历史上的主要来源途径是民间师承和自学,那些没有经过正规的学院教育的民间中医也就完全被排除在医疗队伍之外。虽然在《执业医师法》的第十一条中另外规定了师承制产生的中医和确有专长的中医要进行另外的考试,且在1999年也颁布了《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试暂行办法》,但是这个另外的法规在中医遭受各地卫生管理部门的歧视情况下,并没有得到有效地实行,而且即使执行了,由于里面自相矛盾的条款和苛刻的条件几乎没有几人能够通过,因此《执业医师法》基本上废止了民间中医获取行医证的权利。全国各地成千上万的民间中医就被这一纸愚蠢而又野蛮法规给取消了合法行医的资格。他们本是在基层能够发挥重要的医疗保健作用的群体,就这样被闲置起来。
乙、《处方管理办法》阻碍了中医资源的有效再生
如果说民间中医成为了《执业医师法》的受害者,那么中医院校毕业的广大中医学生也成为了这个法规的受害者。按着中医师承的教育方式,出师后的弟子是可以单独行医的,也就是他们可以直接进行诊疗病人。依此类推广大中医院校毕业的学生也应该被国家给予独立行医的权利,但是他们的行医权却被西式的管理体制给剥夺了。
全国的中医院数量在短期内是一定的,里面的中医诊疗师的数量也保持相对的稳定,但是各大中医院校毕业的学生每年却成千上万的增加,也就是说他们只有很少一部分可以进入中医院进行补充,而大部分都要自行谋业。如果说进不了中医院,他们应该可以通过在当地开办个体诊所服务于社会,但是这条路却完全被国家愚蠢的法规给堵死了。这些可怜的刚毕业的学生不仅给病人开方子都是违法的,而且开办个体诊所更是一种完全不可能的梦想。
首先,刚毕业的中医院校的学生没有处方权,他们不能直接进入临床实践。
我国的《处方管理办法》规定:
“第八条经注册的执业医师在执业地点取得相应的处方权。
经注册的执业助理医师在医疗机构开具的处方,应当经所在执业地点执业医师签名或加盖专用签章后方有效。
第九条经注册的执业助理医师在乡、民族乡、镇、村的医疗机构独立从事一般的执业活动,可以在注册的执业地点取得相应的处方权。”
从该规定中可以看出:只有取得执业医师资格的中医才能单独给病人开处方,而取得执业助理医师资格的也只能在乡、民族乡、镇、村的医疗机构中才能开处方,那些刚毕业的进入不了国家医疗机构的学生完全没有进行诊疗活动的权利。
不是我们的中医学生独立诊疗能力差,而是愚蠢的法规根本就堵死了广大中医学生培养临床经验的路径。他们进不了医疗机构,又不能开诊所,也就只能放弃五年的中医临床专业,另从它职了,这简直就是对我国的中医教育资源的莫大浪费。
其次,取得了处方权的中医家只能呆在医院里,却不能开诊所。
不仅那些没有取得行医资格证的民间中医和院校毕业的中医学生被白白地给闲置起来了,而且那些已经取得行医资格证的民间中医和院校毕业的中医也有被大量闲置的现象。国家《医疗机构管理条例》规定各地设置诊所要进行规划,这一条完全为那些各地卫生管理部门和医院为了实现自己的利益采取损害广大人民健康利益的垄断行为开了绿灯。为了确保各地医院的门诊量,各地卫生管理部门采取少批和不批的行为阻止广大中医开办个体诊所,进而损害了各地医疗资源的良性竞争,给广大民众带来的经济和身心健康的损害,那些取于当地垄断地位的医院可以有恃无恐地随意宰割患者。
中医的日趋衰败,中国广大民众“看病难、看病贵”的反映日趋强烈,已经否定了国家医疗管理体制,在我们不断地提出医疗改革的方案的时候,我们的卫生部的官员们是否考虑到要首先革新自己的观念,停止对中医的歧视,通过改革旧有的管理中医的弊制,充分发挥中医的现有资源,切实地解决中国广大民众的“看病难、看病贵”的问题呢?
我可以在这里断言:“以西律中”的管理中医的弊制一日不能革除,中医振兴就一日无望,《执业医师法》对中医和广大人民群众的健康的危害就一日不能停止,而“看病难、看病贵”的问题就一日不能解决。
三、振兴中医需遵循中医自身发生规律重建法规体系
从前文论述不难看出,要想在新的历史时期振兴中医,遵循中医自身的文化特征和发生规律重建中医法规体系是当前最重要的任务。依据中医队伍不断走向萎缩和西化的现状,我认为新的中医法规体系必须遵循五条原则:维护中医医疗体系的自主独立,最大限度地利用现有的中医资源,最大限度地促进中医资源再生,最大限度地保证临床安全,尽可能多地让底层民众看起病。有了这五条原则,我们就可以在原来的《中医管理条例》基础上制定一套能够切实推动中医发展的法规体系。
第一、以《中医药法》作为基本法,制定一套历史的符合中医发生发展规律和其文化特征的法规体系。
我们知道中国目前还没有专属中医的法律,更没有为中医量身定做一套完备的现代法规体系。属于法律层面的《执业医师法》基本是依据西医的文化特征和发生规律来制定的,而专属于中医的《中医管理条例》(2003年)、《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》(2007年)和《中医坐堂医诊所管理办法》(试行,2010年)只是行政管理规定;《处方管理办法》(2007年)、《医疗机构管理条例》(1994年)则是中西医共有的行政管理规定。
从上可以看出,不仅涉及中医的管理法规在我国现代医疗法规体系中所处的位置低下,其内容也是“邯郸学步”,根本不符合中医的历史、文化特征和发生规律;而且分散、毫无体系可言。因此,我国管理中医的现有的法规体系必须实现根本性地变革,不仅要提高其法律地位,还要彻底摆脱对西医的拙劣效仿,走上独立自主的道路。目前,我个人认为中医学界变革管理中医的法规体系的主要工作就是结合近年对中医现状的反思结果,依据中医的文化特征和发生规律修订、完善既有的《中医管理条例》,并在此基础上制定法律层面的《中医药法》。然后在《中医药法》的基本原则指导下制定相关的衍生法规,进而形成一套专属中医的完备、系统的法规体系。
第二、《中医药法》必须明确中医最高行政管理机构的独立性
国家虽然成立了中医药管理局,但该机构仍然从属于西医掌控的卫生部,并无独立自主的决策权。中西医并重既然被作为国策,就要体现在管理机构的权力对等上。如果国家中医药管理局还是处于西医掌控的卫生部管理之下,那么中医原有的“以西律中”的被动局面必然不能得到扭转。作为管理中医药的基本法,《中医药法》就要首先明确中医药的最高行政管理机构的定位,必须将其从由西医掌控的卫生部中独立出来,直接受国务院的领导,独立行使管理和发展中医的决策权。
第三、《中医药法》必须明确中医医疗体系发展的自主性
《中医药法》在把中医的最高行政管理机构独立出来的同时,也要对中医独立自主的发展做出规定。我们知道中医在近现代一直受到唯科学主义意识形态的左右走向异化性的科学化,也就是所谓的“中医现代化”。“中医现代化” 具体表现形式就是“中西医结合”,即用西医和现代科技阐释中医理论的“本质”,并在此基础上实现建立超越中西医的新医学体系。无论是中医法规还是中医发展战略指导文件,“中医科学化”、“中医现代化”、“用现代科技阐释中医理论”、“中西医结合”这些西化中医的具有同一本质的关键词都会被写进去作为核心内容。因此,中医在唯科学主义思想的阉割下根本不能作为文化主体去实现自主发展。
《中医药法》必须本着中医自主发展的原则,用“遵循中医文化特征和发生规律在中国古典文化框架内实现中医理论的创新与发展”这样的内容去替代“中医科学化”、“中医现代化”、“用现代科技阐释中医理论”和“中西医结合”,真正从中医文化的角度去指导中医的发展,进而成为中医创新的原动力。
第四、《中医药法》必须确定民间中医的合法、正当地位
现代民间中医的存在既是中医历史的继续,也是中医自身的文化特征和发生规律的体现,但现有的法律和行政法规根本没有顾及民间中医的存在,完全从西化的学院派中医的角度去制定现有的中医准入政策和管理政策,结果将大部分民间中医拒之门外,割断了中医的历史,造成了中医家队伍的急剧萎缩,浪费了大量的医疗资源。一边是成千上万的民众“看病难、看病贵”,一边是成千上万的民间中医被禁止行医,这种制度性的浪费对我国人民的健康造成了很大危害。
《中医药法》必须延续中医的历史,遵循中医自身的文化特征和发生规律,明确现有的民间中医的合法、正当地位,并为正在和将来涌现的新的民间中医放开准入的门槛,为这些宝贵的中医资源造福于国民健康提供法律上的保护。
第五、制定中医处方、中医医疗机构管理的独立行政法规
我们知道现有的管理中医处方、中医医疗机构的行政法规是与西医共用的,而且内容也是按着管理西医的标准来设定的。这些“以西律中”的内容对中医队伍造成了极大的损害:一方面阻止了各大中医院校毕业学生毕业后进入临证实践,进而导致大批中医毕业生转行,造成中医高等教育资源的浪费;一方面压制了中医个体诊所的开办,而个体中医诊所恰是最适合中医发展的诊疗形态。从这个角度而言,中医处方的管理、诊所的开办与管理都必须与西医区别开,保证刚毕业的中医学生能够立即进入临证实践,让有能力的中医家能自由地开办诊所。
只有建立一套合符中医历史、文化特征和发生规律的现代法规体系,才能有效地保护中医不再受到来自异质文化的排斥与打击,并推动中医在中国古典文化的框架内自由地拓展自己的理论边界,实现中医队伍的快速壮大,进而在我国形成中医、西医二元互补的医疗格局,解决因西医本身的缺陷与弊端造成的“看病难、看病贵”的民生问题。
(《中医革命论》第十八篇)