公立医院成卫生部最后地盘 改革难或因难舍利益

来源:中国经营报

公立医院改革是一个医改中绕不开的话题。

今年两会上,针对正在进行的医改,卫生部部长陈竺表示对农村医疗和公立医院改革不满意。这是卫生部高层首次对医改的推进表达了不满意见。

去年2月23日,国务院发布《关于公立医院改革试点的指导意见》选择全国16个城市进行改革试点。一年多时间过去了,16个城市均没有动静。卫生部门难以割舍利益的心态成为公立医院改革最大的障碍。

“法人治理”很难推进

“无论是降低药品价格,还是投资兴建基层医院,这些都不难做,难点在于对体制改革,比如公立医院的改革就基本没动。”担任北京和西安医改办顾问的刘志俊感慨,目前的医改是改硬件容易,改软件难。

今年是新一轮医改的第三年,医改遇到的实质性问题逐渐凸显出来,显然,绕是绕不过去的。

去年2月23日,公立医院改革开始在全国16个城市中进行试点,其后在全国各个省会城市推开,试点城市超过40个。但是时至今日,一年多过去了,对公立医院“动刀子”到底怎么样了呢?

“一年多了,全国进行公立医院改革的城市都没有多大动静。”刘志俊去考察过其中的很多试点市,感到变化不大。“这是改革的深水区,在没有细则出台的前提下,谁也不敢做大动作,否则是拿自己的前途赌博。”

去年年底,国务院会同五部委发布《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》,明确鼓励社会资本参与公立医院的改制,此政策在业内被称为“58号文”。“但是,就我所知,我不知道哪一个试点城市的民营资本参与了大型公立医院的改制。”中国医院协会民营医院管理分会秘书长解栩楠对记者如此评价。

根据去年政府部门的统计数据,截至2009年底,我国有公立医院14086家,拥有床位273万张、卫生人员346万人,分别占全国医院数、医院床位数和医院卫生人员数的71%、90%和91%;提供了17.1亿人次诊疗服务和7520万人次住院服务,占全国医院诊疗和住院人次的90%以上。

在床位数和从业人员上,公立医院都占据了国内90%以上的医疗资源。与此相比,我国台湾省公立医院和私立医院比例完全不同。曾担任台湾长庚纪念医院管理中心副主任、秀传医疗集团管理中心主任的资深医院管理专家傅天明表示,在台湾,公立医院只占3成,民营医院占7成,而台湾民众对医疗服务质量并没有抱怨。业内人士认为,公立医院这样的绝对垄断地位,显然不利于国内医疗产业的均衡发展,这也正是政府出台文件鼓励社会资本举办医疗机构的初衷所在。

去年2月份公布的《关于公立医院改革试点的指导意见》提出,“改革公立医院管理体制”、“科学界定公立医院所有者和管理者的责权,探索建立医院法人治理结构”,“但是,到目前为止,公立医院改革试点城市的法人治理结构并没有多少改善。”北京安贞医院副院长、清华大学教授周生来表示。

“推行公立医院改革城市试点一年多来,尚没有一个公立医院改革试点城市对下属的公立医院进行固定资产评估,连固定资产都没有摸清,何谈什么法人治理?何谈资产保值?何谈公立医院改制?”一位专家质疑,“人事制度改革是医改要碰到的核心问题,遇到这个难点,医改就不动了。”

在公立医院法人身份这一点上,矛盾就应运而生。周生来表示,现在将公立医院视作事业单位,公立医院的医生身份好像公务员,这显得不伦不类,“医生是技术人员,不是公务员”。

卫生部卫生经济研究所研究员李卫平表示,各国对公立医院的界定不一样,新加坡的公立医院被看做企业,而英国的公立医院就不一样。在国内,公立医院“法人化”,成为法人主体,属于“公法人”,不能破产。

在台湾,虽然公立医院的院长也是由政府任命,但是其要求财务透明的制度可以保障院长不能因权力过大而进行暗箱操作。傅天明表示,所有台湾的公立医院,每年都必须将经过审计的收入公示在互联网上,让民众一目了然,“这样的监督作用是大陆应当借鉴的”。

国内的公立医院如何按照法人治理?周生来认为,所谓对公立医院按法人治理,就是应该在公立医院成立管理委员会、理事会,同时要彻底取消医院的行政级别,医院院长就是管理人员,而不应当再是官员。

卫生部门难舍利益

“其实和教育部任命院长、书记一样,医院的管理者都是官,那样办不好医院。”周生来强调。他认为,在很多医院,院长之间比的是炫耀和政府高官的关系,不把搞好学术放在第一位,也不去搞好管理,这样医院不可能办好。

公立医院改革最大的阻力,周生来认为还是来自于卫生部门的利益难以割舍。

如果医院的院长是地方卫生局任命的,那么当执行卫生局的一些行政命令时,医院会执行得更快、更彻底,卫生局也更容易控制住医院。但是,这只是卫生局不愿意放弃院长任命权利的一个原因,更主要的原因在于自身利用医疗资源上的方便。

王萍(化名)曾任某省省会城市一家大型医院的管理职务,她表示,任何一家大型医院的院长,接到希望走关系到医院看病的电话一般都可以不理睬,但是如果是该市卫生局的电话,只要它是受市卫生局管辖的,就会立刻为介绍来的患者做最好的安排。

“这还不算大型医院有庞大的固定资产投资,卫生局任命的院长拥有对这些资产的处置权,这些权利都让各个地方的卫生局不愿意放弃对医院院长的任命。”王萍认为,国内医疗资源严重不平衡,优势资源集中于少数几家大型医院,这些医院挂号都挂不上,这种看病就医的现状决定了卫生局必然要抓住当地的医院资源而不放手。卫生部内部流行的一句话是,“如果卫生部连公立医院都不管了,它还管什么。”

从去年2月《关于公立医院改革试点的指导意见》出台时,其指导思想中就指出,公立医院改革要实行“四个分开”:政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开,其中管办分开就是指卫生部的管理和医院的经营要分开。在今年2月公布的《2011年公立医院改革试点工作安排》,第一步就强调要“推行管办分开,深化公立医院改革”。

在针对公立医院改革的研讨会上,多次有专家提出为什么不能聘用职业管理者管理公立医院。“职业管理者比医生管理医院要好得多,因为一般来说医生只受过严谨的医学教育,这跟受管理科学的教育完全不一样。”王萍表示出无奈,“但是,按照国内现行的法律,公立医院的法人必须是医生,这一规定和国外相比明显落后。”

“所以,尽管公立医院改革的文件可能会很明确,但是推行起来仍然行不通。”周生来叹息着说,“阻力不是来自外部,而是来自于自己。”